前言
長期以來，災(zāi)害與貧困是陜西發(fā)展的重要制約因素。防災(zāi)減災(zāi)與扶貧開發(fā)歷來是陜西工作的重中之重。特別是陜南地區(qū)的漢中、安康、商洛三市，是我國自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，又處于秦巴集中連片特困地區(qū)腹地，災(zāi)害與貧困問題更為突出，防災(zāi)減貧任務(wù)尤為艱巨。
為了從根本上解決陜南災(zāi)害與貧困問題，加快陜南地區(qū)發(fā)展，推動陜南三市28個縣（區(qū)）與全省同步進入全面小康，2011年5月，陜西省委、省政府決定啟動陜南移民搬遷工程，計劃用10年時間，把居住在中高山地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的240萬山區(qū)群眾搬遷轉(zhuǎn)移到安全、宜居、宜業(yè)的淺丘或川道地帶。工程實施四年多來，取得了重大進展和階段性成效。
陜南移民搬遷規(guī)劃時間即將過半，回顧和介紹工程從決策到實施以來的進展情況，特別是各級干部和廣大群眾付出的艱辛努力和陜南正在發(fā)生的深刻變化，有助于增進公眾對陜南移民搬遷的全面了解，以凝聚社會共識，匯集各方面智慧和力量，更好地推動工程實施，促進陜南地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和小康社會建設(shè)。
一、決策背景
自然災(zāi)害多、貧困程度深、生態(tài)責(zé)任重、發(fā)展差距大，是陜南地區(qū)的最大實際。擺脫災(zāi)害侵襲、加快脫貧致富、與全省同步進入全面小康社會，是陜南人民的強烈愿望。陜南移民搬遷工程正是順應(yīng)人民發(fā)展意愿和時代要求，破解陜南發(fā)展困境的重大決策。
應(yīng)對自然災(zāi)害是這一決策的直接動因。陜南地區(qū)山大溝深，地質(zhì)環(huán)境脆弱，以泥石流、山體滑坡為主的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)占陜南地區(qū)總面積的50%以上。歷史上災(zāi)害頻發(fā)，毀滅性危害嚴重，防范難度大，治理成本高，長期陷于“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，給人民群眾造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失。僅在2001年至2010年的10年里，陜南地區(qū)因災(zāi)死亡或失蹤590多人，直接經(jīng)濟損失460多億元。2010年7至8月，陜南三市同期內(nèi)多點暴發(fā)特大洪澇和地質(zhì)災(zāi)害，再次遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。災(zāi)情最重的安康市，182人遇難或失蹤，7名基層干部在救災(zāi)過程中英勇犧牲。時任省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志在多次深入重災(zāi)區(qū)指導(dǎo)搶險救災(zāi)的過程中，切身感受人民群眾家園被毀失去親人的巨大悲痛，面對陜南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的極難困境，認真傾聽基層干部群眾避災(zāi)安居的強烈呼聲，深入剖析原址重建、反復(fù)受災(zāi)的根本原因，深刻認識到只有順應(yīng)自然規(guī)律、遠離災(zāi)害源頭，才是應(yīng)對自然災(zāi)害的治本之策，才能走出“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，形成了實施陜南避災(zāi)移民搬遷的共識和決心。
推動扶貧攻堅是這一決策的主要考量。貧困是陜南地區(qū)面臨的又一重大挑戰(zhàn)，且與自然災(zāi)害相伴而生、相互影響、互為因果。經(jīng)過多年扶貧開發(fā)，陜南地區(qū)貧困狀況有了一定改善，但發(fā)展不足仍是主要矛盾，“三農(nóng)”問題遠未根本解決，減貧任務(wù)依然艱巨，是陜西全面建設(shè)小康社會的“短板”。2011年底，陜南三市經(jīng)濟總量僅為全省的11.4%，農(nóng)村居民人均收入僅為全國平均水平的71%；所轄28個縣（區(qū)）中27個處于秦巴山區(qū)連片特殊困難區(qū)，其中24個為國家級重點扶貧縣。通過2014年的貧困識別，陜南三市還有貧困人口303.5萬人，占全省貧困人口總數(shù)的67%。其中，因災(zāi)致貧和因生存條件差致貧的人口為288萬人，占陜南三市貧困人口的95%。這些群眾基本上散居在偏遠深山，基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后而建設(shè)和維護成本極高，基本公共服務(wù)難以有效覆蓋，長期以來發(fā)展受限，增收困難，生活艱苦，因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧現(xiàn)象十分突出，是扶貧工作的重中之重和難中之難。對這些群眾實施整體搬遷，徹底改善他們的生存生活環(huán)境，才能從根本上幫助他們突破環(huán)境制約，加快脫貧致富步伐。
解決環(huán)保難題是這一決策的長遠謀劃。由于歷史等諸多原因，陜南大量人口長期依山而居、靠山吃山，傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式對自然資源的過度依賴，導(dǎo)致資源承載與生態(tài)修復(fù)能力下降，生態(tài)問題日益嚴重。而陜南又是我國南水北調(diào)中線工程最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，也是國家主體功能區(qū)劃確定的生態(tài)保護功能區(qū)。保持生物多樣性和水質(zhì)潔凈安全已成為法定責(zé)任，陜南地區(qū)承擔(dān)著越來越重要的養(yǎng)護山水、治理生態(tài)的任務(wù)。把散居在中高山地的眾多群眾整體搬遷，集中安置，將極大地減少對山林的開發(fā)破壞，從源頭上解決生態(tài)保護面臨的難題，促使陜南通過優(yōu)化人口布局、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
新發(fā)展階段的綜合財力和群眾意愿是這一決策的先決條件。下川道進城鎮(zhèn)，通過搬遷脫困脫貧是山區(qū)廣大群眾的世代夢想，但直到今天經(jīng)濟發(fā)展進入新階段才具有實現(xiàn)的可能性。改革開放以來，我國經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長，綜合國力不斷增強，國家對減災(zāi)扶貧的投入不斷增加，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度越來越大，為陜南移民搬遷提供了有力的宏觀政策保障。“十一五”期間，陜西經(jīng)濟始終保持兩位數(shù)以上增長，2010年全省生產(chǎn)總值達10123.48億元，財政收入達1801.11億元，可以投入更多力量促進陜南地區(qū)開發(fā)建設(shè)。同時，陜南各地經(jīng)濟社會發(fā)展逐年加快，城鄉(xiāng)居民收入水平穩(wěn)步提高，實施大規(guī)模的移民搬遷具備了必要的經(jīng)濟支撐。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活水平的提高，居住在大山深處的絕大多數(shù)群眾產(chǎn)生了走出偏遠深山、進入城鎮(zhèn)川道的強烈愿望，特別是隨著農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，新生代農(nóng)民群體常年在城鎮(zhèn)務(wù)工創(chuàng)業(yè)生活，耳濡目染現(xiàn)代城市文明，人們的思想觀念、生存理念、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣和認識水平等各方面發(fā)生深刻變化，他們渴望在城鎮(zhèn)擁有自己的立身創(chuàng)業(yè)之地，期望把父母兒女接出大山、共享城市文明成果、過上更加美好的生活。新階段的財力積累和廣大群眾的強烈愿望，為陜南移民搬遷奠定了可行可為的堅實基礎(chǔ)。
促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等是這一決策的基本要求。陜南山區(qū)有240多萬群眾分散居住在偏遠深山，由于居住分散且自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共服務(wù)匱乏，產(chǎn)業(yè)支撐脆弱，這種傳統(tǒng)的分散居住和與之相應(yīng)的生產(chǎn)生活方式不從根本上改變，不僅難以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的均等化，也難以實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化、規(guī)?；y以與陜西全省同步實現(xiàn)小康的目標。只有引導(dǎo)和動員山區(qū)群眾易地搬遷、適度規(guī)模集中居住，實現(xiàn)人口布局的調(diào)整與聚集，才能促進資源與產(chǎn)業(yè)的集約，有利于完善服務(wù)功能、有效改善民生，使有限的公共投入惠及更多群眾、發(fā)揮最大效益，進而促進和加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。
基于對陜南區(qū)情實際、發(fā)展基礎(chǔ)的把握，特別是對陜南防災(zāi)減貧工作的重新審視，對政府財力、群眾承受能力的理性分析，經(jīng)過深入調(diào)研論證和廣泛聽取意見，陜西省委、省政府決定按照移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三位一體”，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進的方式實施陜南移民搬遷。這是堅持以人為本、生命至上、敬畏自然、主動避災(zāi)的科學(xué)抉擇，是高度重視民生，破解自然災(zāi)難之殤與貧窮落后之困的治本之策，是立足經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展大局、促進陜西城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。
二、總體目標與政策保障
結(jié)合陜南地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和減災(zāi)扶貧實際情況，陜西省制定了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》，明確了陜南移民搬遷的總體目標、范圍對象、安置政策和保障措施。陜南三市分別出臺了移民搬遷實施規(guī)劃及安置點布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)規(guī)劃，并在具體實施中積極探索、認真總結(jié)、不斷完善，確保了移民搬遷工作有力有序有效推進。
總體目標。陜西省委、省政府提出，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總要求，從2011年起用10年時間，搬遷移民60萬戶240萬人。具體實施分為兩個階段：2011-2016年，重點實施避災(zāi)搬遷移民、貧困山區(qū)移民和生態(tài)移民安置38萬戶140萬人；2017-2020年，實施移民搬遷安置22萬戶100萬人。規(guī)劃期內(nèi)，積極實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，逐步建立和完善層次結(jié)構(gòu)合理、布局有序的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，著力把搬遷安置區(qū)建成現(xiàn)代化的新城鎮(zhèn)和社會主義新農(nóng)村，確保移民群眾有安全、經(jīng)濟、實用的住房，享受便利、均等的公共服務(wù)，收入和生活水平顯著提高。
住房保障。住房是移民群眾的首要需求，也是政策保障的重點。一是明確住房標準。依據(jù)搬遷戶家庭人口和實際需求，確定人均不超過25平方米的住房標準，分別提供60、80、100平方米三種住房類型，由移民群眾自主選擇。確有困難可適當擴大住房面積，其中集中安置最大不超過125平方米，分散安置最大不超過140平方米。超標準超面積部分的費用全部由搬遷群眾自行負擔(dān)。二是拓寬住房來源。施行集中新建、原址重建、分散自建、城鎮(zhèn)購房、安排保障性住房等多種方式，優(yōu)先保障移民群眾的基本需求。三是提供住房補助。政府對集中安置戶每戶補助4.5萬元、分散安置戶每戶補助3萬元，特困戶和危困戶每戶增加補助1萬元、四層以上樓房化安置戶每戶增加補助5000元。對五保戶和孤寡老人免費提供住房或納入公益性敬老院供養(yǎng)。四是對符合規(guī)定條件的搬遷群眾，在確保一戶一宅的前提下，及時核發(fā)土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，讓群眾安心、放心。
用地保障。陜南地區(qū)立地條件差，建設(shè)用地尤為稀缺。明確搬遷安置用地的政策界限，對于順利推進移民搬遷十分重要。一是充分運用中央支持政策。中央對解決陜南移民搬遷用地問題高度重視，支持開展陜南移民搬遷安置土地綜合利用試點。國土資源部出臺了《關(guān)于支持陜西省陜南地區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷有關(guān)政策措施》（國土資函〔2013〕837號），從加強土地利用規(guī)劃計劃管控、創(chuàng)新土地利用和管理模式、加強農(nóng)村土地整治和地質(zhì)災(zāi)害防治、編制實施生態(tài)搬遷土地利用專項規(guī)劃等六個方面對陜南移民搬遷用地予以支持。陜西省按照中央政策要求，合理安排移民安置建設(shè)用地規(guī)模，切實保障移民搬遷安置用地需求。二是堅持節(jié)約集約用地。本著經(jīng)濟實用原則，堅持集中安置為主，提高土地利用率。每個集中安置點規(guī)模要達到30戶以上；集中安置用地戶均控制在0.2畝以內(nèi)，分散安置每戶用地控制在0.25畝以內(nèi)，從源頭上確保土地高效集約利用。三是注重占補平衡。移民搬遷規(guī)劃期內(nèi)，以安置點和搬遷點為主，安排土地整理項目125個。嚴格實施“一戶一宅、占新騰舊”，穩(wěn)步推進舊宅基地騰退置換和復(fù)墾。同時推行綠色產(chǎn)業(yè)土地利用、生態(tài)旅游土地利用、循環(huán)工業(yè)土地利用模式，力促土地資源可持續(xù)利用。四年來，已安排陜南三市移民搬遷安置用地專項指標1.2萬畝，通過國土部土地支持政策解決4.5萬畝。
資金保障。強化資金保障是實施陜南移民搬遷的關(guān)鍵。為最大限度減輕基層和群眾負擔(dān)、防止出現(xiàn)因搬遷致貧問題，陜西省建立了省級主導(dǎo)、市縣配套、社會參與、群眾自籌的多元化資金籌措機制，據(jù)統(tǒng)計測算共需投入資金1400億元，需整合中央相關(guān)專項資金517億元，省級預(yù)算安排、整合省級專項資金285億元，市縣配套131億元，搬遷戶自籌及投工投勞467億元。省政府成立陜西陜南移民搬遷工程有限公司，按照“封閉運作、快速周轉(zhuǎn)、保本微利”的運作模式，計劃10年籌措60億元用于陜南移民搬遷項目啟動和資金周轉(zhuǎn)。國家財政部確定從2013年起，三年內(nèi)補助專項資金40億元。引導(dǎo)社會資本參與移民搬遷基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及其相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)。所籌資金重點用于移民安置住房補助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各縣（區(qū)）設(shè)立移民搬遷資金專戶，中、省財政補助資金由省財政廳直接撥付到縣區(qū)專戶。建立移民搬遷資金審計制度，加強審計監(jiān)察，嚴格監(jiān)督管理，確保資金安全規(guī)范。四年多來，已籌措并投入陜南移民搬遷各類資金507.14億元，其中，建房資金424.64億元（中省市財政預(yù)算及整合相關(guān)部門項目資金210.52億元，群眾自籌214.12億元），基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持資金82.5億元。中央財政已撥付25億元，陜西陜南移民搬遷工程有限公司累計提供周轉(zhuǎn)資金54.6億元。
權(quán)益保障。陜西省始終堅持黨在農(nóng)村的基本政策不動搖，始終堅持依法保障移民搬遷群眾的合法權(quán)益，明確提出并嚴格落實“三個不變”、“三個鼓勵”。即：集體所有制的經(jīng)濟形態(tài)不變，原集體經(jīng)濟成員應(yīng)有權(quán)益不變，原承包耕地、林地承包經(jīng)營的關(guān)系不變；在群眾自主自愿的前提下，鼓勵搬遷戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)，鼓勵進入城鎮(zhèn)安置的搬遷戶退出原集體經(jīng)濟組織，鼓勵遷出群眾將承包土地、林地交由集體經(jīng)濟組織托管或代為經(jīng)營。實行戶籍遷移自主和居住證制度，保障移民搬遷戶子女就學(xué)、養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等政策的有效落實。
組織保障。陜南移民搬遷是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，加強組織領(lǐng)導(dǎo)、完善制度機制最為根本。陜西省建立了省級領(lǐng)導(dǎo)、市級協(xié)調(diào)、縣級實施、部門指導(dǎo)的運行體制，省政府及陜南三市分別成立移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施移民搬遷工作。先后出臺了《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》、《陜南移民搬遷安置補助資金籌集與管理辦法》、《陜南移民搬遷安置住房建設(shè)項目管理辦法》等一系列規(guī)范性文件，同步建立了移民搬遷規(guī)劃編審、任務(wù)分解與考核、住房項目管理、專項資金管理、產(chǎn)業(yè)扶持等一系列制度機制。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)親力親為，強化省級統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各方行動，經(jīng)常深入一線，逐縣點評指導(dǎo)，現(xiàn)場破解難題；省人大、省政協(xié)多次組織視察調(diào)研，提出加強和改進工作的意見建議；社會各界高度關(guān)注，積極建言獻策，形成了認識統(tǒng)一、步調(diào)一致推進陜南移民搬遷的良好氛圍和工作合力。
三、政策實施與實踐探索
政策實施成功與否，關(guān)鍵在于執(zhí)行。陜西省高度重視陜南移民搬遷政策落實，省委、省政府每年定期召開專題會議，經(jīng)常深入基層調(diào)查研究，及時協(xié)調(diào)解決重大問題。陜南三市立足各自實際，嚴格兌現(xiàn)政策，認真探索總結(jié)，狠抓工作推進。經(jīng)過四年多的不懈努力，陜南移民搬遷探索形成了一系列成功有效的經(jīng)驗和做法，實現(xiàn)了由艱難起步到交替攻堅再到全面推進的新發(fā)展，步入了精準搬遷、精細管理、精確施策的新階段。
精準確定搬遷對象。精準確定搬遷對象是移民搬遷工作的基礎(chǔ)，也是保證搬遷成效、決定搬遷成敗的關(guān)鍵一環(huán)。一是限定“五種類型”。突出抓好地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷、洪澇災(zāi)害移民搬遷、扶貧移民搬遷、生態(tài)移民搬遷和工程移民搬遷?！拔宸N類型”之外的，不納入移民搬遷安置政策。二是堅持“三個優(yōu)先”。把受地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害威脅戶、居住在危險地段的貧困戶以及特困戶作為優(yōu)先搬遷安置對象，確保有限的資源優(yōu)先集中用于最需要的群眾，確保在2016年前“三優(yōu)先”戶全面安置到位。目前，已搬遷安置“三優(yōu)先”戶12.4萬戶38.8萬人，占應(yīng)搬遷總戶數(shù)的47.6%。三是精細摸底，嚴格審定。對納入搬遷范圍的農(nóng)戶逐一進行調(diào)查摸底，掌握搬遷意愿和安置意向，把規(guī)劃期內(nèi)的搬遷任務(wù)一一對應(yīng)到戶到人。嚴格按照搬遷戶申請、村民評議、鎮(zhèn)村初審、相關(guān)部門審定、縣區(qū)政府批準的認定程序，堅持村、鎮(zhèn)、縣區(qū)三級公示制度，自下而上逐級審核，公開接受監(jiān)督，確保搬遷政策實施公平公正。
有序推動搬遷安置。堅持政府主導(dǎo)、群眾主體原則，充分聽取和尊重群眾意愿，搬遷時間、安置地點、安置方式及房屋面積等均由群眾自主選擇。突出避災(zāi)、安全，統(tǒng)籌安排移民搬遷安置布局，充分調(diào)動群眾積極性，逐戶簽訂搬遷協(xié)議，按輕重緩急有序推進。一是突出集中安置為主。本著節(jié)約土地資源、提升公共服務(wù)效益、提高城鎮(zhèn)化水平的原則，堅持把集中安置率以市為單位逐步提高到90%以上，城鎮(zhèn)安置率逐步提高到60%以上。在縣城、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)附近采取社區(qū)化集中安置；對各類安置社區(qū)嚴格限定宅基地面積標準。二是合理選址布點。統(tǒng)籌考慮立地條件、資源承載和發(fā)展?jié)摿?，堅決避開自然災(zāi)害隱患點和生態(tài)保護區(qū)，堅持靠城、靠鎮(zhèn)、靠園區(qū)，把淺山川道、公路沿線、城鎮(zhèn)周邊等發(fā)展條件好的地方，作為規(guī)劃集中安置點的優(yōu)先選擇，并合理確定安置規(guī)模。對本地不具備安置條件的，鼓勵實行跨行政區(qū)域搬遷安置。三是強化建房項目管理。搬遷安置房項目建設(shè)實行政府負責(zé)制，單元式安置項目堅持統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，實行“一個安置社區(qū)、一個項目主體、一個項目法人”的管理模式和工程質(zhì)量責(zé)任追究“終身制”，從嚴控制成本，保證建設(shè)質(zhì)量。截至2014年底，陜南移民搬遷工程已完成投資456.7億元，完成移民搬遷26萬戶88萬人；累計建設(shè)30戶以上的集中安置點2027個，其中30-100戶小型安置點1276個，100-500戶中型安置點589個，500戶以上的大型安置點162個；建成集中安置房24.51萬套2480.1萬平方米，安置24.31097萬戶86.5719萬人，已搬遷入住20.6352萬戶73.1372萬人，集中安置率達88.63%，城鎮(zhèn)安置率達70.23%。
強化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套。把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套作為搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住”的重要保障，與集中安置點同步規(guī)劃、一體建設(shè)。按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”的要求，依據(jù)集中安置點規(guī)模確定配套建設(shè)標準、內(nèi)容和時限，主要由陜南移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位按其職責(zé)和行業(yè)政策規(guī)定配合建設(shè)對應(yīng)的項目。30-100戶的小型安置點，配套生產(chǎn)生活基本所需的水、電、路、視、訊、網(wǎng)等設(shè)施，安置點建成即配套建設(shè)到位；100-500戶的中型安置點，增加更多公共服務(wù)設(shè)施，完善社區(qū)相關(guān)服務(wù)功能，安置點建成后兩年內(nèi)配套建設(shè)到位；500戶以上的大型安置點，基礎(chǔ)設(shè)施全部建設(shè)到位，并配套醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生、超市、公墓、消防、生活垃圾、污水處理設(shè)施以及社區(qū)服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)服務(wù)功能“全覆蓋”，安置點建成后三年內(nèi)配套建設(shè)到位。對生活垃圾、污水處理等與搬遷群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的設(shè)施優(yōu)先配套，與安置房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收。四年多來，各成員單位密切協(xié)作，省市縣整合各類專項資金75.6億元，全部或基本建成2027個移民安置社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套項目，惠及搬遷群眾86萬余人。
發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進就業(yè)增收。培育增收產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)就業(yè)創(chuàng)業(yè)是移民搬遷的根本保障。陜西省實施集約土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、集中培訓(xùn)促進就業(yè)、集成政策鼓勵創(chuàng)業(yè)三管齊下，構(gòu)筑“穩(wěn)得住、能致富”的產(chǎn)業(yè)支撐。一是增收規(guī)劃到安置點。堅持搬遷安置與增收規(guī)劃同步編制，優(yōu)先選擇靠近現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、城鎮(zhèn)近郊規(guī)劃建設(shè)集中安置點，為搬遷群眾就地就近進入園區(qū)或城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)造條件。四年多來，已有14.7636萬名搬遷群眾就地就近進入農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)就業(yè)，有16.2665萬名搬遷群眾進城入鎮(zhèn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，有9296名搬遷群眾通過城鎮(zhèn)公益崗位落實就業(yè)。二是扶持措施配套到戶。堅持實行“一點一策、一戶一法”，逐個安置點規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)，逐戶落實創(chuàng)業(yè)就業(yè)方案，引導(dǎo)和扶持搬遷群眾充分利用當?shù)刭Y源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，探索形成了“山下建社區(qū)、山上建園區(qū)、農(nóng)民變工人”等多種增收致富的發(fā)展模式。三是技能培訓(xùn)到人。全面整合培訓(xùn)項目和資源，加大搬遷群眾技能培訓(xùn)力度，做到搬遷貧困家庭子女義務(wù)教育資助、搬遷貧困大學(xué)生資助、搬遷家庭新增勞動力免費技能培訓(xùn)、搬遷家庭實用致富技術(shù)培訓(xùn)、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、搬遷家庭外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓(xùn)“六個全覆蓋”，實現(xiàn)每戶主要勞動力至少掌握1-2門致富技能、至少有一項致富產(chǎn)業(yè)，至少有一人穩(wěn)定就業(yè)。
創(chuàng)新方式跟進服務(wù)管理。隨著陜南移民搬遷的深入推進，由此形成的新型社區(qū)服務(wù)管理成為一項新的課題。陜南三市認真研究人口集中居住后的新需求，結(jié)合鎮(zhèn)、村綜合改革的推進，針對集中安置點不同情況，分別設(shè)立新型社區(qū)、融合型社區(qū)和掛靠型安置點，積極探索加強服務(wù)管理的新舉措。在具備規(guī)模、符合條件的社區(qū)成立黨組織和自治組織，建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)中心，落實辦公場所、服務(wù)人員和工作經(jīng)費，初步實現(xiàn)了有人管事、有錢辦事、有場所議事；對規(guī)模較小的社區(qū)，支持建立紅白理事會、文化自樂班等，引導(dǎo)群眾廣泛開展自我服務(wù)；對跨區(qū)域搬遷安置群眾，探索形成了“搬出地管理林和地、遷入地管理房和人”的機制；同時，積極推行政府購買公共服務(wù)，引入市場主體服務(wù)社區(qū)群眾，促進政府基本公共服務(wù)、居民自我服務(wù)、市場有償服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，有效滿足群眾生產(chǎn)生活需求。
四、初步成效與深遠影響
經(jīng)過四年多艱苦不懈的努力，陜南移民搬遷在減災(zāi)扶貧、改善民生、促進發(fā)展、保護生態(tài)等方面取得良好成效，在解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進農(nóng)村社會變革、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等多方面產(chǎn)生了一系列廣泛和深遠的影響，在“三個陜西”建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。
實現(xiàn)了減災(zāi)安居。移民搬遷避開山梁陡坡、險灘溝壑，選擇安全地帶建設(shè)安置點，對“隔山為鄰、十里同村”的偏遠山區(qū)群眾進行集中安置，使群眾徹底遠離了“災(zāi)害源”。搬遷前的土墻房、石墻房、木頭房變成磚混結(jié)構(gòu)的樓房，抗災(zāi)能力大幅提升。與2010年相比，陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率分別下降80%和70%，移民搬遷新址近四年沒有一戶因災(zāi)受損，打破了陜南山區(qū)長期以來“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，使搬遷群眾徹底告別了地質(zhì)洪澇災(zāi)害威脅，人身安全得到保障，財產(chǎn)價值得到突破性提升。
做到了精準扶貧。陜南移民搬遷把貧困戶、特困戶搬遷作為重點，優(yōu)先實施搬遷。四年已累計搬遷貧困戶13萬戶41萬人，安置特困戶2.6萬戶6.7萬人。通過移民搬遷，使廣大貧困群眾吃上了“挪窮窩、移窮業(yè)、斷窮根”的“扶貧套餐”。通過“一點一策、一戶一法”逐戶規(guī)劃致富產(chǎn)業(yè)，落實增收措施，配套社會保障，促進貧困群眾脫貧致富。同時，農(nóng)民下山進城入鎮(zhèn)到社區(qū)，發(fā)展意識不斷增強，思維眼界不斷拓寬，創(chuàng)業(yè)就業(yè)途徑更加寬泛，分工分業(yè)步伐加快，正在由傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人、市場主體轉(zhuǎn)變。搬遷群眾人均收入由2011年搬遷之前的4151元上升到2014年7478元。四年來，陜南三市減少貧困人口41萬人。通過陜南移民搬遷，在集約、節(jié)約投資的情況下，加快了脫貧步伐。
改善了生態(tài)環(huán)境。陜南移民搬遷工程把生態(tài)環(huán)境保護擺在重要位置，通過移民搬遷、人退林進，實現(xiàn)了陡坡地退耕還林、還草，緩解了人口與資源的矛盾，有效減少對自然環(huán)境的人為侵擾，對生活垃圾和污水進行集中處理，改變了農(nóng)村面源污染不易控制的局面，為天然林保護、山區(qū)生態(tài)功能恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。陜南移民搬遷工程實施以來，實現(xiàn)宅基地騰退面積3.4萬畝（其中：復(fù)墾2.1萬畝，還林1.3萬畝）。陜南年均治理水土流失2400平方公里、植樹造林126.7萬畝，植被覆蓋率提高了4.5個百分點，森林覆蓋率達到了57.8%，保護了陜南的生物多樣性和生態(tài)主體功能。漢江出境水質(zhì)保持在二類以上，保障了國家南水北調(diào)中線工程的水源安全。
推進了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。移民搬遷把偏遠地區(qū)群眾搬遷到水、電、路、電視、通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施完善，教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)便捷的新型社區(qū)，生活方式極大轉(zhuǎn)變，生活質(zhì)量明顯提高，搬遷群眾享受了和城市居民一樣的待遇。陜南移民搬遷同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來，分類引導(dǎo)農(nóng)民就地、就近有序進城入鎮(zhèn)，走出了一條移民搬遷倒逼城鎮(zhèn)化，加快山區(qū)實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可行道路。目前，50%以上的集中安置點都進入了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，共計有65萬搬遷群眾進城入鎮(zhèn)，陜南三市的城鎮(zhèn)化率由此提高6.99個百分點，城鄉(xiāng)之間的差距進一步縮小，城鎮(zhèn)化水平進一步提升。
促進了經(jīng)濟發(fā)展。陜南移民搬遷，已直接為陜南發(fā)展注入投資507.14億元，撬動相關(guān)投資580億元，帶動了建材、物流、勞務(wù)中介、餐飲服務(wù)、家居裝修等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；陜南移民搬遷使相當一部分群眾走出農(nóng)村、進城入鎮(zhèn)，加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場、產(chǎn)業(yè)大戶等適度規(guī)模經(jīng)營蓬勃興起，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。集中安置促進人口集聚，帶動資源要素優(yōu)化配置，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，拉動社會消費大幅擴張，促進了陜南經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，陜南經(jīng)濟增速連續(xù)四年高于全省平均水平，城鄉(xiāng)居民收入水平與全省差距進一步縮小。
產(chǎn)生了深遠影響。陜南移民搬遷涉及搬遷對象占陜南總?cè)丝诔^四分之一，在發(fā)展滯后的特困地區(qū)實施如此大規(guī)模的移民搬遷世之罕見，過去短短四年多的實踐已使近百萬人生存環(huán)境和生活條件得以改善。這一工程的決策和實施充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，充分體現(xiàn)了黨和政府關(guān)懷弱勢群體、扶助貧困群眾、推動共同富裕的政策取向，充分體現(xiàn)了黨和政府強大的組織動員能力，充分反映了各級干部的作風(fēng)轉(zhuǎn)變，得到了人民群眾的真心擁護，進一步凝聚了黨心民心，夯實了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。陜南移民搬遷推動廣大農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人以及創(chuàng)業(yè)主體轉(zhuǎn)變，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向園區(qū)化、集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，加快傳統(tǒng)農(nóng)村向基礎(chǔ)設(shè)施完備、基本服務(wù)配套、具有獨特魅力的新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變，探索形成了協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的新路徑，已經(jīng)成為陜南地區(qū)解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展的“總抓手”。陜南移民搬遷帶來人口布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多調(diào)整變化，引發(fā)人民群眾的生活方式與發(fā)展方式和社會治理、公共服務(wù)等一系列重大而深刻的變革，正在有力促進陜南地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)變，具有廣泛而深遠的意義。
結(jié)束語
陜南移民搬遷是一項周期長、投資大、涉及面廣、影響深遠的系統(tǒng)工程。四年多的發(fā)展歷程，陜西全省特別是陜南地區(qū)的干部群眾為此付出了艱辛努力，贏得了中央肯定、社會認同、群眾擁護，極大地增強了陜西省深入推進陜南移民搬遷的信心和決心。
陜南移民搬遷是長期而艱巨的歷史任務(wù)，這項工程正在推進當中，還有許多方面需要規(guī)范完善和提高，尤其是在“搬得出”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”，使陜南地區(qū)的人民生活實現(xiàn)全面小康，需要一個長期的奮斗過程。十年搬遷，百年大計。陜南移民搬遷任重道遠，必須持續(xù)用力，久久為功。
在新的起點上，我們堅定不移地以習(xí)近平總書記系列重要講話精神和對陜西工作的重要指示為指引，繼續(xù)把陜南移民搬遷作為陜南地區(qū)循環(huán)發(fā)展和改善民生的引領(lǐng)性工程，放在全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局中系統(tǒng)謀劃，緊密結(jié)合陜南地區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以城鄉(xiāng)一體化為路徑，以后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進搬遷安置、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基礎(chǔ)配套、服務(wù)管理等重點工作，加快提升陜南地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，堅決兌現(xiàn)向全省特別是陜南人民的莊嚴承諾。
隨著國家綜合國力的不斷增強，隨著陜西改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，有中央的重視和支持，有社會各界的理解與參與，有陜西各級各部門和陜南地區(qū)干部群眾的真抓實干，陜南移民搬遷必將順利推進并不斷取得新的成就。