改組和新設(shè)國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司以實(shí)現(xiàn)從以往“管人管事管企業(yè)”向“管資本”的國(guó)有資產(chǎn)管理體系的改革無(wú)疑將成為2019年國(guó)企改革推進(jìn)的重點(diǎn)。
2018年12月21日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)和公平競(jìng)爭(zhēng)原則”，“加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)化”，“改組成立一批國(guó)有資本投資公司，組建一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，積極推進(jìn)混合所有制改革”。改組和新設(shè)國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司以實(shí)現(xiàn)從以往“管人管事管企業(yè)”向“管資本”的國(guó)有資產(chǎn)管理體系的改革無(wú)疑將成為2019年國(guó)企改革推進(jìn)的重點(diǎn)。
理論上，通過(guò)設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)將國(guó)資委與實(shí)體企業(yè)“隔離”，二者“不再有直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，（國(guó)資委）也無(wú)權(quán)穿越投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開(kāi)順理成章”。以往國(guó)資管理體系“管人管事管企業(yè)”，政企不分政資不分的狀況由此得到一定程度的抑制。因而，改組或新設(shè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為“政府和市場(chǎng)之間的界面”或“政府與企業(yè)間隔離層”成為在新一輪國(guó)企混改中無(wú)論中央還是地方國(guó)資管理體系改革的普遍做法。
2018年底，國(guó)資委進(jìn)一步確定了航空工業(yè)集團(tuán)、國(guó)家電投等11家央企作為國(guó)有資本投資公司新的試點(diǎn)企業(yè)。到目前為止，在96家央企中，三批近20家試點(diǎn)改組成立國(guó)有資本投資公司。除了改組成立國(guó)有資本投資公司，2014年國(guó)資委還組建誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新2家公司試點(diǎn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。
那么，如何才能使國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司真正成為“政府與企業(yè)間隔離層”呢？我們認(rèn)為，從目前的相關(guān)政策解讀和有限試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，至少存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題值得理論界、實(shí)務(wù)界和政策界關(guān)注和思考。
如何在改組新設(shè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和避免國(guó)資管理體系委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題二者之間實(shí)現(xiàn)平衡？
委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)以及由此引發(fā)的所有者缺位問(wèn)題作為國(guó)企的典型弊端長(zhǎng)期為人所詬病。以至于一些學(xué)者借用弗里德曼“花別人的錢辦別人的事既不講成本又不講效率”的形象說(shuō)法來(lái)評(píng)價(jià)委托代理鏈條長(zhǎng)和所有者缺位下的國(guó)有企業(yè)，以區(qū)別于盈利動(dòng)機(jī)明確“花自己的錢辦自己的事既講成本又講效率”的民營(yíng)企業(yè)。
而目前國(guó)資管理體系改革中普遍采用的通過(guò)改組新設(shè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司形成“政府與企業(yè)間隔離層”的做法勢(shì)必將進(jìn)一步延伸已經(jīng)很長(zhǎng)的委托代理鏈條。例如，天津國(guó)資委于2017年7月設(shè)立注冊(cè)資本為120億人民幣的津誠(chéng)，負(fù)責(zé)非制造業(yè)國(guó)有企業(yè)“國(guó)有資產(chǎn)的資本化”后的投資和運(yùn)營(yíng)。2018年4月19日，天津市國(guó)資委將所持有的天房集團(tuán)等100%股權(quán)按照經(jīng)備案的評(píng)估值注入津誠(chéng)。而津誠(chéng)等國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司未來(lái)將與通過(guò)混改引入經(jīng)營(yíng)實(shí)體的戰(zhàn)投一起，共同以股東的身份參與相關(guān)的公司治理。我們看到，原來(lái)國(guó)資委是通過(guò)全資控股的控股集團(tuán)公司間接持有上市子公司的股票，而現(xiàn)在則是國(guó)資委首先全資控股國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，投資運(yùn)營(yíng)公司再持股原來(lái)的控股集團(tuán)公司，然后再由控股集團(tuán)公司持股上市子公司。這樣，國(guó)資管理委托代理鏈條從原來(lái)的至少三級(jí)變?yōu)槟壳暗闹辽偎募?jí)。
除此之外，同樣作為經(jīng)營(yíng)實(shí)體的控股集團(tuán)公司與所控股或持股上市子公司的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題遲遲得不到解決，引發(fā)資本市場(chǎng)和監(jiān)管當(dāng)局對(duì)未來(lái)二者之間關(guān)聯(lián)交易發(fā)生可能性增加的擔(dān)心。
因此，如何在改組新設(shè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司以形成“政府與企業(yè)間隔離層”和避免國(guó)資管理體系委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題二者之間實(shí)現(xiàn)平衡在國(guó)資管理體系改革實(shí)踐中變得十分重要。
一個(gè)可資借鑒的做法是，把天津國(guó)資管理體系改革的思路和云南白藥吸收合并控股公司整體上市的思路二者結(jié)合起來(lái)。2018年12月12日，云南白藥發(fā)布《吸收合并云南白藥控股有限公司暨關(guān)聯(lián)交易報(bào)告書（草案）》。云南白藥吸收合并控股母公司白藥控股，實(shí)現(xiàn)整體上市。一方面，我們借鑒云南白藥模式完成控股集團(tuán)公司的混改和縮短委托代理鏈條；另一方面則借鑒天津國(guó)資管理體系改革經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司這一“政府和市場(chǎng)之間的界面”或“政府與企業(yè)間隔離層”，實(shí)現(xiàn)國(guó)資管理體系從“管人管事管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)化。
如何實(shí)現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)實(shí)體層面混改引入戰(zhàn)投后投資者對(duì)權(quán)利平等的訴求與把控股集團(tuán)公司改組為國(guó)有資本投資公司后控制權(quán)的謀求二者之間的平衡？
在引入戰(zhàn)投完成經(jīng)營(yíng)實(shí)體層面的混改后，原來(lái)國(guó)有控股的經(jīng)營(yíng)實(shí)體將在一定程度轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本社會(huì)化下的公眾公司。而民資之所以愿意參與混改成為戰(zhàn)投，是由于國(guó)企混改向民資做出享有所有者權(quán)益的承諾使其一定程度上變得激勵(lì)相容。而這一承諾可置信的制度基礎(chǔ)或者是像天津北方信托模式一樣由民資直接取得實(shí)際控股地位，或者是像中國(guó)聯(lián)通模式一樣“股權(quán)結(jié)構(gòu)上國(guó)資占優(yōu)，但在董事會(huì)組織中戰(zhàn)投占優(yōu)”。
因而，在完成混改后經(jīng)營(yíng)實(shí)體層面基本公司治理構(gòu)架是在作為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司與主要戰(zhàn)投之間的平等協(xié)商。此時(shí)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為股東，平等地與其他戰(zhàn)投以及其他外部分散股東一道參與相關(guān)的公司治理。例如，對(duì)于基礎(chǔ)戰(zhàn)略性行業(yè)，按照與其他股東的約定，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司享有董事（長(zhǎng)）的提名權(quán)，但最終是否獲得任命需要與其他戰(zhàn)投以及其他分散股東在股東大會(huì)上按照“一股一票”來(lái)表決通過(guò)。我注意到，一些媒體在圍繞新一輪國(guó)資改革的政策預(yù)測(cè)中，強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利“授權(quán)”給國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使。
通過(guò)上面的例子，我們看到，這里顯然不是通過(guò)簡(jiǎn)單“授權(quán)”，由改組后的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司代行原來(lái)國(guó)資委的職責(zé)，享有董事長(zhǎng)的直接任命權(quán)的問(wèn)題。因此，在我看來(lái)，為了真正實(shí)現(xiàn)國(guó)資增值保值的混改目的，新一輪國(guó)資改革僅僅停留“授權(quán)體系的完善”的認(rèn)識(shí)是不夠的，而是應(yīng)該回歸到對(duì)其他戰(zhàn)投和分散股東作為出資者基本權(quán)利的認(rèn)同與尊重，因?yàn)檫@本來(lái)就是投資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任后應(yīng)該享有的基本權(quán)利。我們需要的是從原來(lái)高高在上的發(fā)號(hào)施令者回歸到一個(gè)同股同權(quán)的平等協(xié)商者。
事實(shí)上，從上個(gè)世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，為了推進(jìn)政企分開(kāi)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，中國(guó)陸續(xù)撤掉條塊分割、政企不分、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃郁的專業(yè)部委，組建市場(chǎng)化的集團(tuán)公司。例如，1993年國(guó)家撤銷航空航天工業(yè)部，分別設(shè)立中國(guó)航空工業(yè)第一、第二集團(tuán)公司。在2003年國(guó)資委成立后，由國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院的代理機(jī)構(gòu)全資控股這些國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司。例如，2008年11月6日原中國(guó)航空工業(yè)第一、第二集團(tuán)公司重組整合成立中國(guó)航空工業(yè)，成為由國(guó)資委全資控股的國(guó)有特大型企業(yè)集團(tuán)。中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)陸續(xù)控股或持股中航資本、中航地產(chǎn)、飛亞達(dá)A、深天馬A、天虹商場(chǎng)等20多家上市公司，成為今天在中國(guó)資本市場(chǎng)頗具聲勢(shì)的“中航系”。我們看到，從專業(yè)部委到市場(chǎng)化的集團(tuán)公司，再到國(guó)資委代表國(guó)務(wù)院履行出資人角色，國(guó)企改革經(jīng)歷了從政府行政體系的延續(xù)向基于資本紐帶的市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變。
然而，時(shí)至今日我們依然需要推進(jìn)混合所有制改革，根本原因是以往雖然建立了資本連接的鏈條，但實(shí)踐中“管人管事管企業(yè)”，依然延續(xù)的是之前行政色彩濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，沒(méi)有做到“政企分開(kāi)和政資分開(kāi)”，使經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)有效分離，職業(yè)經(jīng)理人無(wú)法根據(jù)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)靈活及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)管理決策。
一些媒體預(yù)測(cè)，把目前的控股集團(tuán)公司改組為國(guó)有資本投資公司后，“一是可以通過(guò)證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換；二是可以以高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、成長(zhǎng)性強(qiáng)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資；三是在國(guó)際市場(chǎng)，有利于發(fā)揮國(guó)際合作優(yōu)勢(shì)和品牌優(yōu)勢(shì)，積極靈活地開(kāi)展國(guó)際資本市場(chǎng)運(yùn)作，形成全球范圍內(nèi)產(chǎn)融結(jié)合新優(yōu)勢(shì)”。我們看到，這些功能即使在目前的控股集團(tuán)公司層面同樣可以完成，似乎并不需要通過(guò)國(guó)企混改的由頭而換上“國(guó)有資本投資公司”的牌子。
按照一些媒體報(bào)道，某控股集團(tuán)公司正在努力“搭建三級(jí)管控架構(gòu)，推動(dòng)集團(tuán)總部由職能運(yùn)營(yíng)型向戰(zhàn)略管控型轉(zhuǎn)變”。具體的措施包括，總部對(duì)成員單位采用戰(zhàn)略運(yùn)營(yíng)型管控方式，業(yè)務(wù)單元（成員單位）成為區(qū)域化業(yè)務(wù)板塊的運(yùn)營(yíng)管控主體；集團(tuán)總部與二級(jí)單位之間探索建立產(chǎn)業(yè)主體分類授權(quán)的戰(zhàn)略管控體系，在二級(jí)單位與三級(jí)單位之間探索建立以運(yùn)營(yíng)管控為主的次級(jí)管控體系，努力形成“集團(tuán)總部資本層—專業(yè)平臺(tái)資產(chǎn)層—生產(chǎn)單位執(zhí)行層”的三級(jí)架構(gòu)。我們注意到，上述控股集團(tuán)公司所開(kāi)展的僅僅是圍繞企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部組織重構(gòu)以提高運(yùn)行管理效率為目的的綜合性改革。這一內(nèi)部管理問(wèn)題在企業(yè)集團(tuán)發(fā)展的任何階段都需要，而且過(guò)去一直在做。例如生產(chǎn)鐵路機(jī)車的兩個(gè)國(guó)企南車和北車時(shí)而為了避免壟斷一分為二，時(shí)而為了提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力合并為中車。但這似乎并非本輪為實(shí)現(xiàn)引入民資背景戰(zhàn)投，實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改的核心和實(shí)質(zhì)所在，當(dāng)然不是本輪國(guó)企改革最最期許的。
從本輪國(guó)資混改的目的出發(fā)，我們需要的是對(duì)出資者基本權(quán)利認(rèn)同與尊重的回歸，將屬于投資者的權(quán)利歸還給投資者。讓無(wú)論是參與混改的民資背景的戰(zhàn)投，還是代表國(guó)資履行出資者義務(wù)的國(guó)有資本投資公司，更像一個(gè)投資者去履行自己“管資本”的義務(wù)，承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任；而不是由部分股東越俎代庖，忽視其他股東的存在，“管人管事管企業(yè)”。在上述意義上，我們看到，如果僅僅把原來(lái)的控股集團(tuán)公司簡(jiǎn)單包裝和改組為國(guó)有資本投資公司顯然不是市場(chǎng)對(duì)以實(shí)現(xiàn)從“管人管事管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)化為目的的新一輪國(guó)企混改的實(shí)質(zhì)期待所在。
我們同時(shí)注意到，在一些媒體圍繞國(guó)資管理體系改革的報(bào)道中，甚至出現(xiàn)了“在未來(lái)的國(guó)資投資公司試點(diǎn)改革過(guò)程中，還將支持投資、運(yùn)營(yíng)公司設(shè)立財(cái)務(wù)公司”的說(shuō)法。“規(guī)范財(cái)務(wù)公司運(yùn)作，鼓勵(lì)其利用內(nèi)部資金開(kāi)展資本運(yùn)作，提升資本運(yùn)營(yíng)能力，防范各類風(fēng)險(xiǎn)。允許投資公司依據(jù)自身?xiàng)l件，結(jié)合主業(yè)特點(diǎn)和行業(yè)監(jiān)管要求，合理申請(qǐng)金融牌照，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。但是也要強(qiáng)調(diào)，不能脫離主業(yè)搞金融，更不能搞資金空轉(zhuǎn)套利”。我們知道，財(cái)務(wù)公司作為內(nèi)部資本市場(chǎng)，一定程度上成為“不發(fā)達(dá)早期資本市場(chǎng)的替代”，在一些企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)存在幾十年了。近年來(lái)由于內(nèi)部資本市場(chǎng)限制了資本在全社會(huì)更廣闊的范圍內(nèi)流通和相對(duì)低下的資源配置效率而受到廣泛批評(píng)。如果把成立財(cái)務(wù)公司也認(rèn)為是新一輪國(guó)資改革的重要舉措不免令人啼笑皆非。更何況一旦成立財(cái)務(wù)公司，不是我們一廂情愿地說(shuō)一說(shuō)“不能脫離主業(yè)搞金融，更不能搞資金空轉(zhuǎn)套利”就可以加以控制的。
在新一輪國(guó)資改革中，被認(rèn)為扮演關(guān)鍵角色的“需要重組的國(guó)有資本投資公司”和“新設(shè)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”二者之間究竟是什么關(guān)系？
前面的討論相信已使讀者對(duì)正在由原來(lái)的控股集團(tuán)公司重組為國(guó)有資本投資公司目前基本狀態(tài)和未來(lái)可能構(gòu)架形成模糊的認(rèn)識(shí)。我們知道，除了試點(diǎn)改組一批國(guó)有資本投資公司，2014年國(guó)資委組建誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新2家公司試點(diǎn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。那么，這些國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司又將在國(guó)資管理體系改革中扮演怎樣的角色呢？
按照相關(guān)媒體的報(bào)道，中國(guó)誠(chéng)通、國(guó)新公司，“在基金的成功發(fā)起和實(shí)際運(yùn)作上，把中央企業(yè)、地方企業(yè)、金融企業(yè)和社會(huì)資本等各方資金集聚起來(lái)，為央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了融資新渠道和投資新機(jī)制，在助力供給側(cè)改革，引領(lǐng)一帶一路發(fā)展，推動(dòng)國(guó)企改革，幫助困難企業(yè)脫困等領(lǐng)域均發(fā)揮了積極作用”。
這兩類公司都被媒體描述為“都是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，是國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任；兩類公司的試點(diǎn)企業(yè)同時(shí)面臨著理順與國(guó)資委、出資企業(yè)關(guān)系的重要挑戰(zhàn)”。如果說(shuō)二者的共同點(diǎn)在媒體的表述中還算清晰，那么，二者的差異則顯得語(yǔ)焉不詳，模棱兩可。按照相關(guān)媒體的表述，在具體使命和職能上，“國(guó)有資本投資公司是以投資融資和項(xiàng)目建設(shè)為主，通過(guò)投資實(shí)業(yè)擁有股權(quán)；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司則以資本運(yùn)營(yíng)為主，不投資實(shí)業(yè)，主要戰(zhàn)場(chǎng)是資本市場(chǎng)”。在運(yùn)營(yíng)模式上，“國(guó)有資本投資公司主要以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主”。
這是否意味著未來(lái)每一家完成混改的公司除了引入的民資戰(zhàn)投外，還會(huì)同時(shí)出現(xiàn)兩家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為股東呢？其中一家是由原來(lái)控股集團(tuán)公司改組而成的國(guó)有資本投資公司，另一家是由誠(chéng)通、國(guó)新或其他新成立的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。至少?gòu)哪壳耙呀?jīng)完成混改的中國(guó)聯(lián)通來(lái)看，確實(shí)如此。除了在引入BATJ后仍然持股約36.67%的控股集團(tuán)公司聯(lián)通集團(tuán)外，在中國(guó)聯(lián)通的股東名單中出現(xiàn)了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司誠(chéng)通旗下的中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金。
我們的問(wèn)題是，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司所設(shè)定的“提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)”的目標(biāo)為什么不可以由國(guó)有資本投資公司來(lái)實(shí)施呢？反過(guò)來(lái)，國(guó)有資本投資公司所設(shè)定的“服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”的目標(biāo)為什么又不可以由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司來(lái)實(shí)施呢？如果國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為財(cái)務(wù)投資者存在的價(jià)值在于加強(qiáng)國(guó)有控制的戰(zhàn)略同盟軍，事實(shí)上資本市場(chǎng)還存在險(xiǎn)資等其他國(guó)資，為什么必須要同樣來(lái)自國(guó)資的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司來(lái)完成這一使命呢？例如，在中國(guó)聯(lián)通混改案例中，同樣來(lái)自國(guó)資的中國(guó)人壽持股10%成為聯(lián)通混改引入的最大戰(zhàn)投。而作為財(cái)務(wù)投資者的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司如果不通過(guò)參與董事會(huì)組織等公司治理制度又將如何實(shí)現(xiàn)“提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)”的目的？如果國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司參與公司治理，那我們將看到，同樣來(lái)自國(guó)資的國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司圍繞董事會(huì)組織等將付出雙倍的公司治理制度建設(shè)成本。至少?gòu)男问缴峡?，目前二者明顯區(qū)別僅僅在于，國(guó)有資本投資公司是從早先專業(yè)部委轉(zhuǎn)型而來(lái)的原控股集團(tuán)公司，進(jìn)一步改組為國(guó)有資本投資公司后形成的戰(zhàn)略投資者，而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司則是由國(guó)資管理體系改革實(shí)際實(shí)施者國(guó)資委新設(shè)出來(lái)的財(cái)務(wù)投資者。
當(dāng)然，既然目前仍然處于試點(diǎn)階段，一定程度表明對(duì)于二者的關(guān)系無(wú)論政策界還是理論界并沒(méi)有形成相對(duì)成熟的判斷和結(jié)論。我們也注意到，相關(guān)媒體的解讀提及，“盡快探索、界定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間的權(quán)責(zé)邊界，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所持股企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界”。我們理解，盡管國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司二者關(guān)系有待進(jìn)一步明確，但二者共同作為政府與企業(yè)間“隔離層”，在國(guó)資管理體系中的整體定位則應(yīng)該是清晰的。那就是，在整個(gè)國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)中形成三層授權(quán)框架，國(guó)資委統(tǒng)一履行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能，由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，企業(yè)則是經(jīng)營(yíng)者。
中國(guó)國(guó)資國(guó)企改革模式在向誰(shuí)學(xué)習(xí)？我們究竟應(yīng)該學(xué)習(xí)什么？
日前，在航空工業(yè)集團(tuán)、國(guó)家電投、國(guó)機(jī)集團(tuán)、中鋁集團(tuán)等11家央企被新納入國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)后，在96家央企中有近20家試點(diǎn)改組成立國(guó)有資本投資公司。盡管我們注意到一些國(guó)資官員多次否認(rèn)中國(guó)國(guó)資國(guó)企改革在向新加坡淡馬錫模式學(xué)習(xí)，但以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為政府與企業(yè)間“隔離層”的新一輪國(guó)資改革的試點(diǎn)擴(kuò)大還是給很多國(guó)企改革觀察者留下了淡馬錫模式在中國(guó)國(guó)資改革中呼之欲出的印象。正如我們?cè)谇懊娣治鏊赋龅?，找出所謂中國(guó)模式和淡馬錫模式之間的差別其實(shí)并不困難。例如，作為政府與企業(yè)間“隔離層”，我們同時(shí)在國(guó)資委（新加坡財(cái)政部）和運(yùn)營(yíng)實(shí)體之間改組或新設(shè)是國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)兩類公司，而不是淡馬錫模式的一類公司（如果我們可以把這些也稱為差別）；從目前看，中國(guó)國(guó)有資本投資公司從以往脫胎于專業(yè)部委的控股集團(tuán)公司改組而來(lái)，往往主業(yè)相對(duì)清晰，而淡馬錫模式則強(qiáng)調(diào)混業(yè)和多元化，乃至于一個(gè)淡馬錫公司管理的子公司市值加起來(lái)一度超過(guò)整個(gè)新加坡市值的一半。
容易理解，很多觀察家之所以形成上述印象，仍然在于中國(guó)目前國(guó)資管理體系改革在政府與企業(yè)間引入“隔離層”的做法和淡馬錫嚴(yán)格堅(jiān)守“政企分開(kāi)，政資分開(kāi)”，使經(jīng)營(yíng)實(shí)體的經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)有效分開(kāi)在精神上是高度一致的。事實(shí)上，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離所帶來(lái)的資本社會(huì)化與經(jīng)理人職業(yè)化之間的專業(yè)化分工和在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的效率改善才是所有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)成功的關(guān)鍵。因此，在這一意義上，既不存在所謂的淡馬錫模式，當(dāng)然更不存在中國(guó)模式，只存在專業(yè)化分工模式。
但毫無(wú)疑問(wèn)淡馬錫模式依然有很多值得中國(guó)國(guó)資國(guó)企改革學(xué)習(xí)的地方。例如，淡馬錫董事會(huì)圍繞如何避免全資控股股東新加坡財(cái)政部的行政干預(yù)進(jìn)行了哪些卓有成效的制度安排？而淡馬錫在所持股或控股的經(jīng)營(yíng)實(shí)體中又是通過(guò)怎樣的公司治理制度安排（股東會(huì)和董事會(huì)）來(lái)確保經(jīng)營(yíng)決策體現(xiàn)了主要股東的意志，并且決策風(fēng)險(xiǎn)在所有股東中分擔(dān)？
我這里再次強(qiáng)調(diào)，這顯然不是通過(guò)管理層級(jí)之間的簡(jiǎn)單授權(quán)就可以解決的，而是需要在通過(guò)混改引入的戰(zhàn)投之間形成相互制衡的公司治理制度安排和平等協(xié)商溝通的文化氛圍，以期實(shí)現(xiàn)雙方長(zhǎng)期合作共贏。
一個(gè)不容回避的事實(shí)是，如果像一些媒體解讀的那樣，只是把經(jīng)營(yíng)權(quán)“授權(quán)”到經(jīng)營(yíng)實(shí)體，而把公司治理中最重要的董事長(zhǎng)任免權(quán)依然保留在持股比例或高或低的國(guó)有資本投資公司中（我們知道，在正常的公司治理實(shí)踐中，那只是董事的提名權(quán)）。那么，由于該董事長(zhǎng)的貪腐無(wú)能剛愎自用做出錯(cuò)誤決策又應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)后果呢？是由具有上述任免權(quán)和做出上述任免決策的國(guó)有資本投資公司嗎？而預(yù)期到一方面無(wú)法對(duì)董事長(zhǎng)任免提出異議，甚至否決，而另一方面卻不得不以出資額為限為該董事長(zhǎng)做出錯(cuò)誤決策買單，那戰(zhàn)投還愿意毫無(wú)保留地參與到目前正在積極推進(jìn)的國(guó)企混改中嗎？
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